O resultado fiscal mudou de endereço
por Vilma da Conceição Pinto * e José Roberto Afonso ** para o site Amado Mundo
O debate fiscal brasileiro costuma privilegiar a fotografia: qual foi o déficit do ano, quanto receitas e despesas cresceram na margem e qual é a distância em relação à meta fiscal. A análise das séries históricas dos resultados do Tesouro, contudo, exige um filme. Entre 2000 e 2025, não mudou apenas a dimensão do resultado fiscal; mudou, sobretudo, a composição das obrigações que o orçamento passou a suportar.
Para enxergar essa transformação, vale recorrer às médias móveis de quatro anos. Além de suavizar choques excepcionais, como o provocado pela pandemia, esse recorte permite, em alguns períodos, observar ciclos governamentais completos.
A comparação revela uma clara mudança de dinâmica. Nos anos 2000, os resultados primários e nominais seguiram trajetórias relativamente mais estáveis. No período recente, houve, primeiro, forte deterioração do resultado primário, enquanto a conta de juros alternava movimentos de alta e de recuo. Depois, o primário começou a melhorar, mas esse avanço foi mais do que compensado pelo crescimento dos juros nominais, que alcançaram patamares recordes – gráfico 1.
Mudança estrutural no gasto
De um lado, portanto, a conta de juros mudou de patamar. Uma parcela crescente dos recursos públicos passou a ser absorvida pelo pagamento dos juros da dívida. Assim, embora o resultado primário tenha melhorado, esse avanço ainda é insuficiente para compensar o aumento da despesa financeira e, por essa via, reduzir o déficit nominal e estabilizar a trajetória da dívida pública.
De outro lado, houve melhora do resultado primário nos últimos anos. Essa recuperação, contudo, ocorreu em uma estrutura fiscal bastante distinta da observada no início da série. Parte dessa transformação pode ser identificada na evolução das receitas e das despesas primárias – gráfico 2. A outra aparece quando se examina a composição do gasto: mudou não apenas quanto o governo desembolsa, mas também o que paga e o grau de controle que exerce sobre essas despesas.
Há ainda uma distinção frequentemente esquecida no debate: Governo Central não é sinônimo de Governo Geral. Descontadas as transferências entre esferas para evitar dupla contagem, o Governo Central respondia por 46,8% do gasto primário consolidado em 2010 e por 44,6% em 2025.
A diferença de escala fica mais evidente quando se retiram do gasto federal os benefícios de seguridade social: a participação cai para 24,3% em 2010 e para apenas 20,8% em 2025. Ou seja, sem esse grande bloco de transferências às famílias, apenas cerca de um quinto do gasto primário brasileiro está na esfera federal — distinção importante para evitar que Governo Central e Governo Geral sejam tratados como equivalentes.
As médias suavizam a emergência sanitária e evitam que um único ano domine a interpretação. Elas mostram uma inflexão importante: o desequilíbrio primário recente é menor do que o do ciclo anterior. Mostram também que a recuperação da receita não reconstruiu a margem que existia quando se produziam superávits. O orçamento continua comprimido entre arrecadação aquém do antigo patamar e despesas cuja composição se tornou mais rígida.
Ao se decompor os fluxos é que aparece de forma mais nítida a mudança estrutural. Parte expressiva e crescente do gasto já entra no orçamento público definido, decidido e delimitado por regras, direitos, decisões judiciais ou vinculações. Da parcela de recursos disponíveis, cada vez mais passou a ser alocada de forma compartilhada com o Legislativo. E, quando falta espaço, o investimento continua funcionando como variável de ajuste.
Despesa com pessoal tem caído, não aumentado
O gasto federal com pessoal ilustra por que é preciso desconfiar de frases prontas. Entre 2019 e 2025, pessoal e encargos recuaram de 4,24% para 3,16 pontos do PIB. A despesa com servidores civis ativos parou de cair e teve pequena alta nos anos mais recentes, compatível com reajustes e recomposição de quadros, mas permaneceu muito abaixo dos níveis anteriores. A série de despesas não sustenta a tese de uma explosão descontrolada da máquina pública. Isso não dispensa avaliação de carreiras, produtividade ou folha; apenas recoloca a discussão em escala correta.
Os precatórios seguem trajetória diferente. A despesa com sentenças judiciais passou da média de 0,60 ponto do PIB entre 2019 e 2022 para 0,93% entre 2023 e 2025. O salto de 2023 também refletiu o pagamento de passivos represados, mas a série permaneceu em nível superior ao de uma década atrás. É gasto pago hoje, muitas vezes originado por decisões, políticas ou controvérsias de ontem. A classificação é corrente; a genealogia é intertemporal.
Também mudou quem decide a alocação. Nos últimos anos, as emendas parlamentares ampliaram o papel do Congresso na definição do gasto, e parte delas adquiriu execução obrigatória. Em 2025, a execução das emendas parlamentares alcançou R$ 45 bilhões. Não se conclui daí que toda emenda seja ineficiente; é fato que muitas financiam serviços locais indispensáveis. A questão é institucional: o orçamento tornou-se mais compartilhado, enquanto a cobrança pelo resultado continua concentrada no Executivo. Poder de alocar descentralizado e dever de ajustar centralizado formam uma equação difícil de fechar.
A pergunta sobre o problema fiscal brasileiro precisa mudar
O problema fiscal brasileiro já não cabe na velha pergunta sobre quanto o Governo Central gastou a mais no ano. É preciso perguntar qual parcela do resultado está sob seu comando, qual foi contratada antes, qual foi judicializada, qual foi descentralizada e qual nasceu do preço cobrado para carregar a dívida.
Disciplina fiscal, nesse sentido, não pode ser confundida com o cumprimento mecânico de uma meta anual de resultado primário. A sustentabilidade das contas públicas é, por natureza, uma equação intertemporal: depende da capacidade do Estado de compatibilizar, ao longo do tempo, o fluxo de receitas com o conjunto de suas obrigações, inclusive o serviço da dívida. Isso significa olhar simultaneamente para receitas, despesas primárias, juros, crescimento econômico e trajetória do endividamento. Uma política fiscal pode produzir melhora do primário e, ainda assim, conviver com deterioração do resultado nominal, se o custo financeiro da dívida crescer mais rapidamente.
Essa perspectiva desloca o debate da simples compressão anual de despesas para a qualidade da gestão do balanço público. Boas regras fiscais continuam importantes, mas precisam ser acompanhadas por governança, transparência e gestão ativa de ativos e passivos. Importa saber não apenas quanto o Estado gasta, mas quais obrigações está acumulando, quais riscos fiscais estão sendo transferidos para o futuro, qual é o custo de carregamento da dívida e como ativos públicos podem ser administrados de forma mais eficiente. Sustentabilidade fiscal é também gestão patrimonial e financeira do Estado.
Por isso, o debate público ganha pouco quando é reduzido ao terrorismo fiscal, baseado em projeções de curto prazo apresentadas como destinos inevitáveis. Alertas sobre riscos são necessários, mas devem servir para melhorar instituições e decisões, não para substituir a análise. Mais relevante do que dramatizar cada oscilação anual é construir mecanismos que permitam identificar riscos com antecedência, explicitar passivos, avaliar custos intertemporais e atribuir responsabilidades. Governança e transparência não relativizam a disciplina fiscal; são precisamente os instrumentos que a tornam crível e sustentável no longo prazo.
As razões do desequilíbrio são outras – assim como as soluções
Quem olha só a foto ignora a reviravolta que passou no filme fiscal brasileiro, em que mudaram, e muito, os personagens centrais. O fotógrafo saudosista não percebe como já mudaram, e muito, as contas fiscais, como econômicas e sociais, e insiste em prescrições ultrapassadas e ineficazes, no lugar de estudar e discutir soluções mais adequadas a um futuro como nunca mais digital, verde e inclusivo.
O resultado mudou de endereço: uma parte está no orçamento rígido, outra nos passivos do passado, outra na fragmentação das decisões. A aceleração recente mora, sobretudo, na conta de juros. Ajustar apenas a margem preserva a estrutura que produz o desequilíbrio. A dívida, então, recebe a diferença e devolve a conta com juros.
* Economista, mestre pela EPGE/FGV, professora do IDP
** Economista, doutor pela Unicamp, professor do IDP e da Universidade de Lisboa, consultor da Finance
Fonte: Site Amado Mundo
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